“截至2007年初，中國各地共自辦土地違法違規(guī)案件22395件，涉及土地32872.84公頃；給予黨紀處分927人，給予刑事處罰160多人。”昨日，監(jiān)察部、國土資源部通報了土地違法違規(guī)典型案件。面對過熱的經(jīng)濟現(xiàn)狀，面對房地產(chǎn)等固定資產(chǎn)虛火過旺，國家已開始對這些問題的病根——“土地經(jīng)濟”進行全面清理檢查。

　　上百名縣處級干部因土地問題受處分

　　在昨日的新聞發(fā)布會上，監(jiān)察部副部長屈萬祥說，監(jiān)察部、國土資源部于去年10月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展查處土地違法違規(guī)案件專項行動的通知》，截至2007年初，各地共自辦土地違法違規(guī)案件22395件，涉及土地32872.84公頃，100多名縣處級干部受到政紀處分。

　　這些違法違規(guī)案主要涉及的問題包括：村委會非法出租集體土地，非法批準企業(yè)占用耕地；各地開發(fā)區(qū)管委會未經(jīng)批準，非法征收耕地，用于房地產(chǎn)開發(fā)；市級政府低價協(xié)議出讓建設用地用于房地產(chǎn)開發(fā)等。

　　針對當前嚴峻的土地違法形勢，國土資源部從9月中旬起在全國范圍內(nèi)開展土地執(zhí)法百日行動，主要清理、查處“以租代征”，違反土地利用總體規(guī)劃擴大工業(yè)用地規(guī)模，未批先用三類土地違法違規(guī)行為。

　　截至日前，全國土地執(zhí)法百日行動已經(jīng)基本摸清了違法用地的底數(shù)。已在全國初步圈定了土地違法違規(guī)重點地區(qū)58個，其中12個作為國土資源部直接督促整改重點，46個作為省級國土資源部門督促整改的重點；初步圈定典型違法案件251件，其中國土資源部圈定37件，各省(區(qū)、市)圈定214件，將由國土資源部和各省級國土資源部門直接查辦和跟蹤督辦。

　　針對土地執(zhí)法百日行動中清理出來的土地違規(guī)違法案件，國土資源部已經(jīng)下發(fā)最后通牒。國土部上周已經(jīng)向社會發(fā)布了《全國土地執(zhí)法百日行動查處糾正工作的若干處理意見》(以下簡稱《意見》)。

　　國土部相關(guān)負責人表示，根據(jù)《意見》要求，對清查中發(fā)現(xiàn)的“以租代征”、“違規(guī)新設與擴區(qū)”等違規(guī)違法用地行為，首先要責令停工；依照土地管理法律法規(guī)，該拆除的拆除，該沒收的沒收。特別是對不符合土地利用總體規(guī)劃的建設項目，以及雖符合土地利用總體規(guī)劃，但屬于禁止用地目錄和限制用地目錄中不符合供地條件的建設項目用地，一律不得補辦用地審批手續(xù)。

　　違規(guī)用地陷入監(jiān)察和懲罰兩難境地

　　昨日被曝光的10起違法用地案件中，半數(shù)都有地方政府部門參與其中，另有兩起和村委會有關(guān)。例如陜西某紡織公司以租代征違法占地案，涉及土地39.81畝。縣國土資源局向督察組報告該案情況時弄虛作假，將違法用地面積填報為7.69畝。

　　中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員李景國指出，正是因為一些地方政府部門參與到違規(guī)用地中，幫助遮掩，導致查處違規(guī)用地難度非常大。即使被查處，因為地方保護主義，懲罰措施也很難落實到位。從中央下達下來的處罰命令，有可能最后就不了了之了。

　　國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶曾表示，對違法違規(guī)行為查處普遍偏輕、不到位，產(chǎn)生了極大的負面效應。據(jù)統(tǒng)計，2004年11月至2006年8月，中部某省各級國土部門向紀檢監(jiān)察部門提出黨政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關(guān)移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人。沿海某市國土部門2005、2006兩年向法院申請強制執(zhí)行937件，僅執(zhí)行了1件。違法處理不到位，違法者反而得到重用或升遷，刺激了一些政府和部門違法用地。

　　1986年，我國采用土地行政管理制度。由于土地的屬地性，管理問題錯綜復雜，“條、塊”管理矛盾突出，實際的土地資源利用、使用計劃一般都出自地方政府之手，形成了一種地方集權(quán)壟斷。

　　為了破除土地資源的地方壁壘，2004年，國家對省以下土地實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級國土部門，以期對各級地方政府亂批土地、開發(fā)區(qū)熱、土地閑置、批占耕地現(xiàn)象進行有力遏制。

　　業(yè)內(nèi)人士指出，由于土地管理絕對權(quán)限仍保留在地方政府手里，省級土地垂直管理的效用也是打了折扣的，以前那種土地濫權(quán)現(xiàn)象并沒有被扼制。2006年出臺的土地督察制，向地方派駐9個土地督察局，加強了中央對土地垂直管理的力度。但目前仍留有許多懸而未決的問題。

　　高額利潤驅(qū)使地方政府違規(guī)批地

　　英國古典經(jīng)濟學家威廉·配第曾有名言：勞動是財富之父，土地是財富之母。用這句話不難解釋違法用地現(xiàn)象大量產(chǎn)生的經(jīng)濟動因。

　　中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞分析指出，違法用地屢禁不止主要源自土地升值收益和利益分配問題。

　　隨著我國工業(yè)化進程的加快，土地利用結(jié)構(gòu)變動劇烈，各地經(jīng)濟發(fā)展的差異很大，土地利用的相關(guān)政令和地方經(jīng)濟發(fā)展之間產(chǎn)生了矛盾。

　　用張新寶的話說，目前以需求主導供地的模式仍未轉(zhuǎn)變。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在主流用地模式仍是“土地圍繞項目轉(zhuǎn)”。尤其是書記、市長千方百計引來的項目，國土資源部門就得想方設法為其供地。

　　業(yè)界有這樣一種說法：地方黨委、政府領導熱衷于招商引資的局面不改變，以土地供應引導需求、調(diào)整固定資產(chǎn)投資的作用就難以發(fā)揮。

　　“由于土地違法違規(guī)監(jiān)管和懲罰的力度不夠，再加上違規(guī)主體都是地方政府或者與其有相連經(jīng)濟利益的企業(yè)，造成了對制度的執(zhí)行不夠嚴格。”牛鳳瑞表示。

　　國土資源部副部長李元日前也強調(diào)，政府部門特別是國土資源管理部門，除了要依法行政之外，還要很好地擔負起協(xié)調(diào)利益關(guān)系的責任。嚴格土地管理，要更注重經(jīng)濟手段。

　　10起典型違法用地案件

　　□ 湖南省長沙市雨花區(qū)黎托鄉(xiāng)違法用地案

　　□ 湖北省某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司非法占地案

　　□ 廣東省開平市政府非法批地案

　　□ 陜西省某藥業(yè)公司違法占地案

　　□ 廣東省鶴山市擅自調(diào)整規(guī)劃、違法補辦用地手續(xù)案

　　□ 天津市津南區(qū)辛莊鎮(zhèn)白塘口村委會違法出租土地案

　　□ 天津市西青區(qū)王穩(wěn)莊鎮(zhèn)所屬村組非法出租土地案

　　□ 黑龍江省黑河市政府非法批地案

　　□ 陜西省眉縣違法用地案

　　□ 黑龍江省哈爾濱市呼蘭區(qū)利民開發(fā)區(qū)非法低價出讓國有土地案

　　土地管理制度仍有待改善

　　隨著社會進步，土地利用過程中面臨多方面的利益博弈，土地牽涉的社會、經(jīng)濟等各方面問題非常復雜。所以隨著對所出現(xiàn)矛盾的不斷認識，《土地管理法》應及時修改。

　　分析人士指出，之所以土地違法違規(guī)屢禁不止，關(guān)鍵原因在于《土地管理法》賦予政府部門代表國家對土地強行征收、壟斷經(jīng)營的權(quán)力，由此產(chǎn)生了巨大的利益驅(qū)動能量，使得地方政府不惜違法侵占農(nóng)民土地。如果修改《土地管理法》，應該取消、至少要弱化政府部門的土地經(jīng)營功能，讓政府部門將更多的精力放在土地利用規(guī)劃和監(jiān)管上。

　　從所通報的案件可以看出，村委會在土地利用中時常扮演違法違規(guī)角色。對此，法學專家建議，應修改《土地管理法》，進一步明確，村委會在享有和行使土地經(jīng)營管理權(quán)時有哪些義務，以及其違反法律規(guī)定時應承擔的法律責任。同時，還應該通過修改《土地管理法》建立起土地所有者、使用者對行使土地經(jīng)營管理權(quán)的監(jiān)督制約機制。

　　現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，但并沒有明確侵害土地所有者的合法權(quán)益時應承擔何種責任。

　　我國《土地管理法》1986年頒布，已在1988年、1998年和2004年做過修改。

　　在國務院新聞辦此前召開的新聞發(fā)布會上，國家土地副總督察甘藏春曾表示，通過對清理這類土地違法違規(guī)行為的系統(tǒng)分析，找出規(guī)律性的東西，然后制定相應的政策措施。

　　在開展百日行動的同時，國土部也在組織起草關(guān)于加強農(nóng)村建設用地管理的規(guī)定。通過這些規(guī)定，總結(jié)百日行動中發(fā)現(xiàn)的一些制度性漏洞，進一步完善土地管理制度。

　　國土部相關(guān)負責人表示，這次百日執(zhí)法行動也是為修改《土地管理法》進行探索。力爭在查處土地違規(guī)違法方面有新的措施、新的探索。在總結(jié)多年來土地執(zhí)法經(jīng)驗基礎上探索新的機制，為今后查處違規(guī)違法用地行為提供新的思路和方法。

　　(趙艷紅 丁蕊/文 王曉瑩/制圖 李烝/制表)