到目前為止，維權者楊秀熾仍然是一個“影子人物”，其身份、住址、性別甚至姓名的真假都不得而知。但他(她)的舉報信卻啟動了湖南省政府法制辦對相關“紅頭文件”的審查程序，并最終導致了該文件的修改。

　　按照現行法律，公民不能就政府的規范性文件向法院提起訴訟，一旦“紅頭文件”侵犯了公民權益，有關部門的備案審查工作就成了唯一的救濟渠道。在一些地方，由于此類渠道尚不健全，問題文件幾乎成為“維權禁區”，有的群眾投訴無門，采取集體上訪的形式反映情況，造成負面影響。

　　近年來，湖南省政府下決心向問題文件開刀，力度之大為全國所罕見。截至目前，湖南省共審查各市(州)政府、省直部門和省管法律法規授權組織制定的規章、規范性文件2098件，發現并依法糾正存在各類問題的規范性文件98件。楊秀熾就是規范性文件審查工作中眾多受益群眾的代表。

　　一封告狀信啟動了省政府的審查程序

　　2005年10月，湖南省政府法制辦公室剛成立不久的備案審查和譯審處收到一封署名為楊秀熾的投訴信。來信篇幅不長，主要反映的是湖南省懷化市洪江區管委會2000年制定的《洪江區城鎮職工基本醫療保險暫行辦法》中的問題。該文件第三十條規定：因工作需要駐外地工作一年以上的職工和異地安置、長期區外居住的退休人員，門診和住院醫療費用實行用人單位年度定額包干管理。“該條款違反了國家和省醫保政策，對駐外職工和異地安置退休人員有歧視。”楊秀熾在信中抱怨。

　　很快，省法制辦便向懷化市人民政府法制辦公室發出《關于依法審查洪江區管委會洪管發［2000］13號文件的通知》，依據《湖南省規章規范性文件備案審查辦法》第十三條，責令懷化市政府法制辦對該文件進行審查。

　　在省市兩級政府法制部門的督促下，2006年2月底，洪江區管委會發布了《關于調整醫療保險異地安置人員管理方式的通知》(洪管發［2006］4號)，廢止了洪管發［2000］13號第三十條。新規定將“異地安置退休人員的醫療費用自2006年1月1日起停止實行年度定額管理”，改為“按三級綜合醫院6000元/人、二級綜合醫院4000元/人、中醫三甲醫院5000元/人、中醫二甲醫院3000元/人的限額支付。”

　　然而，這位只用書信與省法制辦同志“見面”的楊秀熾又寄來了第二封信。信中認為，洪管發［2006］4號文件規定的定額標準偏低，與洪管發［2000］13號規定的醫療費用年度包干辦法相比，“是換湯不換藥，仍違反國家和省醫療保障政策”。

　　對群眾再次反映的情況，省法制辦十分重視。通過檢索相關規定，省法制辦審查認為，群眾的再次“告狀”是有道理的。2006年7月，省政府法制辦向洪江區管委會發出通知，指出其《關于調整醫療保險異地安置人員管理方式的通知》第七條，違反《湖南省人民政府關于印發〈湖南省建立城鎮職工基本醫療保險制度實施意見〉的通知》第三條第二款(關于參保人員住院醫療費用分段個人負擔標準的規定)，要求其停止執行并自行糾正。

　　洪江區管委會收到通知后不敢怠慢，于半個月后發布了《關于調整醫療保險異地安置人員管理方式的補充通知》(洪管發［2006］13號)，對洪管發［2006］4號第七條作出了糾正。

　　政府法制辦成為捉拿問題文件的“門神”

　　至此，從未現身的楊秀熾究竟是何許人已經不重要。重要的是，維權群眾足不出戶就得到了救濟，百姓節省了維權成本，政府排除了和諧隱患。

　　從2005年8月開始，湖南省政府法制辦設立備案審查和譯審處，專門負責對規范性文件的監督和備案審查。無論是省直部門還是各市(州)政府，其發出的通知、批復、會議紀要等等“紅頭文件”一律要報送省政府法制辦進行備案審查。

　　湖南省政府法制辦備案審查和譯審處尹平生處長認為，行政過程中三大要求促使規范性文件的審查工作提速。一是保障法制統一，政令暢通。“有的政府部門搞‘上有政策，下有對策’，偏離上級政府部門的方針政策，按自己的利益需求另起爐灶出臺文件。”二是規范行政行為，推進依法行政。目前，不少地方干部不是根據法律行政，而是根據頂頭上司的文件辦事。“中央出臺了政策，如果市縣政府不專門發文指出如何貫徹，一些基層政府就觀望不動。”三是保護公民、法人和其他組織的權益，維護社會和諧穩定。各地正在探索預防和化解行政爭議的長效機制，而規范“紅頭文件”正是從源頭上防止政府濫用行政權力侵害百姓權益。

　　根治問題文件須破解深層次問題

　　“真是上了一堂生動的法治課，極大地增強了依法行政的意識。”懷化市洪江區管委會一位官員對連續兩次被責令糾正問題文件作出了這樣的評價。

　　“我們的目的就是要促使政府在出臺文件時更加慎重，從而減少問題文件。”尹平生認為，許多政府部門一把手越來越重視規范“紅頭文件”，依法行政的水平由此上了一個臺階。從2005年8月開始備案審查工作到2006年底，省政府法制辦共糾正問題文件96件，而2007年以來需要糾正的文件驟降至2件。

　　另一方面，問題文件生成的土壤依然存在。領導以身“試法”，是一些地方依法行政得不到貫徹的根本原因。尹平生認為，不少文件出問題都可以追究到政府首長。有的政府法制部門指出文件存在問題，并建議改正，但相關政府領導還是堅持要發。

　　按照法律規定，預備出臺的文件草擬出來后，應先送交政府法制部門，通過后再交辦公廳印發。然而，一些市縣政府領導意識到文件有問題，干脆繞過政府法制部門出臺文件。從大量已經被糾正的文件來看，絕大多數都未經過合法性審查。

　　“我承認，出臺這樣的文件不符合國家政策。但是，不這么規定，我們就管不住那些行政對象。”一名基層安監局長如此向省政府法制辦解釋。這樣的心態頗具代表性，其實質是將政府的管理凌駕于法制統一之上。如何在依法行政的框架內對錯綜復雜的基層社會進行有效監管，已經成為目前地方政府提高執政能力的重要議題。(半月談記者 蘇海萍）