分類治理、法定化

　　事業(yè)單位如何在法律上界定？這也是事業(yè)單位飽受爭議的焦點問題。

　　“目前我們的法律還沒有統(tǒng)一的界定事業(yè)單位的位置，事業(yè)單位基本都是下屬機構(gòu)。”毛壽龍說。

　　但事業(yè)單位卻可以是民法法人。1986年頒布的《民法通則》將事業(yè)單位界定為“法人”，惟一的“法定代表人”是“代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人”。

　　“‘單位’與法人畢竟是兩類性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)的機構(gòu)。”方流芳說，而且“創(chuàng)設(shè)公立機構(gòu)的依據(jù)從來就不是民法，而是國家權(quán)力，比如政府命令、決定、特許、法令等。”

　　12年后，1998年，我國又開始實施事業(yè)單位的“法人登記”制度：無論是已經(jīng)成立，還是剛剛成立的事業(yè)單位，都要向主管部門申請“登記”或者“備案”，領(lǐng)取“中華人民共和國事業(yè)單位法人證書”和“中華人民共和國組織機構(gòu)代碼證”。

　　法人證書一度被一方律師用來質(zhì)疑對方訴訟當(dāng)事人資格，設(shè)置訴訟的技術(shù)障礙。

　　在“中英教育測量交流中心”訴“中國青年出版社”等不正當(dāng)競爭糾紛一案中，被告就否認(rèn)原告是適格當(dāng)事人。稱：原告在起訴時尚未進(jìn)行事業(yè)單位法人登記，不具有合法的原告資格。

　　但法院認(rèn)為：“被告以有關(guān)規(guī)章和通知的相關(guān)要求來否定原告的訴訟主體資格，不符合民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。”

　　中國事業(yè)單位呈現(xiàn)出的“法人化”外觀已經(jīng)成為不爭的事實。

　　“事業(yè)單位法人化是一個歷史的誤會，公立機構(gòu)的組織和治理應(yīng)當(dāng)遵循公權(quán)力運作的機制，而不是民法。”方流芳指出，“事業(yè)單位不應(yīng)當(dāng)成為法人，這與公共權(quán)力不能私法化是一樣的道理”。

　　尤其是事業(yè)單位一旦法人化，那么，誰對事業(yè)單位的債務(wù)負(fù)責(zé)；如何區(qū)分事業(yè)單位和行政機關(guān)；事業(yè)單位提供公共服務(wù)，但未必是非營利機構(gòu)。這些成為各方的困惑。

　　在經(jīng)濟體制改革后，由于預(yù)算不足驅(qū)動了事業(yè)單位創(chuàng)收。

　　以醫(yī)院為例，“醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員向患者銷售或搭售藥品，以回扣的形式分享銷售利潤。回扣讓醫(yī)院這種事業(yè)單位成為具有雙重身份的組織，即理論上是非營利機構(gòu)，但實際上是銷售藥品的代理商”。

　　此外方流芳還表示，我國管制不正當(dāng)經(jīng)營的法律通常只是針對“企業(yè)”，因此，當(dāng)事業(yè)單位從事不正當(dāng)經(jīng)營而受處罰的時候，通常都會以自己不是“企業(yè)”為由進(jìn)行辯解。

　　他為記者講述了一個比較典型的案例。湖北省宜昌市婦幼保健院(以下簡稱“保健院”)，在藥品采購中，先后收受醫(yī)藥公司現(xiàn)金和物品回扣58721元。宜昌市工商局認(rèn)為保健院的行為屬收受“商業(yè)賄賂”，依據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》，對保健院罰款1萬元。

　　但保健院強調(diào)，《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)制的對象是“經(jīng)營者”，而該院是“全民所有制財政全額撥款的公益事業(yè)單位”，不屬于《反不正當(dāng)競爭法》調(diào)整的范圍。

　　最終，一審、二審法院均作出了支持工商局的判決。

　　事業(yè)單位走向哪里

　　對事業(yè)單位的改革方向，普遍認(rèn)為，最主要的是對事業(yè)單位進(jìn)行分類管理，取消行政級別。

　　毛壽龍認(rèn)為，應(yīng)該把現(xiàn)在的事業(yè)單位分成三個類型：執(zhí)行政府職能的法定單位；提供公益性服務(wù)的公益單位；可以企業(yè)化運作的營利單位。這三個類型中，只有提供公益性服務(wù)的公益單位基本保持事業(yè)法人的身份，法定單位轉(zhuǎn)變成政府機構(gòu)，營利性單位則變成企業(yè)法人。除了法定機構(gòu)之外，所有單位都取消行政級別。

　　劉旭濤表示，目前事業(yè)單位改革在微觀操作上主要還是分類問題。改革方向首先要法定化，承擔(dān)公共服務(wù)領(lǐng)域。屬于官方的歸屬官方，屬于民間的回歸民間，與中介組織一樣社會化、服務(wù)化。

　　劉旭濤特別強調(diào)，事業(yè)單位要法定化管理。依法注冊，承擔(dān)某個社會功能，而且取消行政級別。

　　“事業(yè)單位法定化后，是通過資產(chǎn)紐帶，而現(xiàn)在是行政權(quán)力的紐帶。”劉旭濤說。

　　所謂事業(yè)單位的法定化，從深圳的試點工作中或許可見一二。

　　在深圳市出臺的《深圳市深化事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》中要求，對某些特殊行業(yè)或領(lǐng)域中兼具政府、事業(yè)和企業(yè)多重角色的事業(yè)單位，以特定立法的方式，合理界定政府、相關(guān)主管部門與事業(yè)單位之間的關(guān)系，明確事業(yè)單位的法律地位、職責(zé)任務(wù)、人員配備、治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范其財務(wù)管理，建立政府依法管理監(jiān)督，單位依法運作，有別于傳統(tǒng)事業(yè)單位的法定機構(gòu)管理模式，確保其公共目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　除了事業(yè)單位的法定化，分類治理也是改革成敗的重要內(nèi)容。

　　目前事業(yè)單位的分類主要有三大類：公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性。

　　“據(jù)我所知，現(xiàn)在還沒有出來具體的分類標(biāo)準(zhǔn)。”劉旭濤說。

　　劉旭濤認(rèn)為，事業(yè)單位的改革方向可以像西方國家一樣形成契約關(guān)系。事業(yè)單位的任務(wù)主要通過契約方式提供，而不是現(xiàn)在的隸屬關(guān)系。

　　“事業(yè)單位的分類體系要符合現(xiàn)在的發(fā)展，應(yīng)該按照市場配置來分。徹底切斷事業(yè)單位與行政單位的行政隸屬關(guān)系。通過契約化的方式管理。”

　　方流芳也表示，如果要對事業(yè)單位進(jìn)行改革，那必須是區(qū)別對待，分類治理。

　　對一些繼續(xù)保留的事業(yè)單位，不是要強化它們的法人地位，而是要“去法人化”，讓它們回歸公權(quán)力的控制之下；在分類和區(qū)別對待的基礎(chǔ)上，對甄別保留的事業(yè)單位，不是“政事分開”，而是要強化管理上的“政事合一”。

　　“事業(yè)單位和國家機關(guān)都是公立機構(gòu)，兩者有時需要為特定目的而適度區(qū)分，有時應(yīng)當(dāng)合二為一。”方流芳說。（記者 廉穎婷）

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