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　　建立大部門制的首要前提是，調(diào)整政府與市場、與社會的關(guān)系，政府減少對資源、對企業(yè)、對經(jīng)濟(jì)社會文化活動的直接控制、組織，成為比較超脫的公共管理者和監(jiān)管者

　　三個月前的中共十七大報(bào)告提出，將加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。據(jù)此，國務(wù)院委托相關(guān)部門進(jìn)行專題研究。有報(bào)道說，“大部門體制”改革的專題研究報(bào)告將于近期提交有關(guān)部門，并可能將進(jìn)入征求意見階段。可以預(yù)料，未來幾年，建立大部門體制將是行政管理體制改革的主要任務(wù)。

　　目前的政府框架依然可以看出傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影子。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本特征是，政府控制資源，控制大多數(shù)企業(yè)，并為經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個領(lǐng)域的活動制訂詳盡計(jì)劃。政府是全國所有領(lǐng)域的大老板、總經(jīng)理，為使社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府必須設(shè)立日趨專業(yè)、細(xì)致的管理部門。這些部門要進(jìn)行有效管理，也必須不斷擴(kuò)張其規(guī)模。這一趨勢當(dāng)然會使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、效率低下，因而也屢有精簡之舉。但是，管理的需要導(dǎo)致每一次精減都以更強(qiáng)烈的反彈終結(jié)。

　　真正有效的精簡在80年代之后才有了可能性。隨著私人部門迅速發(fā)育，社會自治空間不斷擴(kuò)大，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)、社會、文化活動毋須政府組織了，全面細(xì)致的管理就沒有必要了，不少高度專業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會管理部門被合并、撤銷。尤其是在90年代以來，市場化、社會自治發(fā)育迅速，政府部門數(shù)量也大幅度縮減。1982年，國務(wù)院共有100個部門，到1998年只有29個了。

　　當(dāng)然，相對于其他國家，這樣多的行政管理部門還是太多了。專家一直呼吁對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，其中一種方案就是建立“大部門體制”。不過，“大部門體制”是果，而很難說是因。西方國家之所以能夠建立“大部門體制”，并且基本維持穩(wěn)定，完全是因?yàn)椋�這些政府通常不對經(jīng)濟(jì)社會文化活動進(jìn)行直接而具體的管理，通常只是按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行一般性監(jiān)管。即便是監(jiān)管，其權(quán)力也相當(dāng)有限，很多監(jiān)管職能是由司法體系承擔(dān)的。相反，假如某一領(lǐng)域，政府進(jìn)行直接管理，比如社會保障領(lǐng)域，則政府的部門設(shè)置也會趨向?qū)�業(yè)，規(guī)模也會迅速膨脹。

　　回頭來看中國，行政管理部門數(shù)量之所以較多，而且似乎很難進(jìn)行較大調(diào)整，并不僅僅因?yàn)椴块T利益作祟，而且還因?yàn)椋�政府承攬了太多直接管理職能。比如，政府仍然控制著大量資源和企業(yè)，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行微觀管理。即便有些部門號稱“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，與主管部門的職能其實(shí)無異。比如，幾個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)似乎就承擔(dān)著保證相關(guān)行業(yè)繁榮、維護(hù)各自領(lǐng)域國有企業(yè)贏利能力的職能，幾個文化管理部門也承擔(dān)了管理國有經(jīng)營性企業(yè)的職能。政府職能過多、過于直接，必得設(shè)立諸多專業(yè)主管部門。即使貿(mào)然合并，也難免走回頭路。

　　可見，建立大部門制的首要前提是，調(diào)整政府與市場、與社會的關(guān)系，政府減少對資源、對企業(yè)、對經(jīng)濟(jì)社會文化活動的直接控制、組織，成為比較超脫的公共管理者和監(jiān)管者。所謂的大部門體制之“大”，毋寧說是大而化之的“大”，宏觀監(jiān)管意義上的“大”。一個大部門之所以可以把原來三個部門的事情管起來，就是因?yàn)椋�政府只需進(jìn)行大而化之的宏觀監(jiān)管，自然毋須過分專業(yè)、細(xì)致的機(jī)構(gòu)設(shè)置和龐大的人員配置。

　　大部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)還需要另一個條件，即政府各個部門的管理活動嚴(yán)格依照法律進(jìn)行，沒有太多自由裁量權(quán)，沒有太多任意性，不受政治等因素的過多干預(yù)。也就是說，政府的管理不過是獨(dú)立性地例行公事而已。假如行政管理部門得不斷應(yīng)付來自外部的不確定的指令，管理的方式、方向、對象不斷變換，比如總有某種運(yùn)動式執(zhí)法活動，則這些部門的權(quán)力和規(guī)模就必然會同時膨脹，即便成立大部門，也會分化退回到小部門體制。

　　避免大部門體制改革走彎路，就需要致力于創(chuàng)造大部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制度環(huán)境;重新劃定政府與市場、社會的界限，調(diào)整政府行使其權(quán)力的方式。這兩者都屬于政治性質(zhì)的改革。此種改革的結(jié)果通常會部分地體現(xiàn)為行政管理權(quán)力的重新配置。反過來，單純的行政管理體制改革通常會效果不彰，甚至出現(xiàn)反復(fù)。

　　考察目前透露出來的大部門體制改革的初步設(shè)想，似乎過多考慮了行政管理的技術(shù)因素，而在調(diào)整政府權(quán)力范圍、改善權(quán)力行使方式這一方面，考慮不多。事實(shí)上，近幾年來，政府權(quán)力的范圍似乎呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢，在傳統(tǒng)領(lǐng)域，政府權(quán)力沒有進(jìn)一步縮小，在社會保障等領(lǐng)域，權(quán)力又在擴(kuò)大；同時，政府行使其權(quán)力的方式也未明顯地向法治化方向演進(jìn)，在宏觀調(diào)控中，各部門的自由裁量權(quán)增加。這些趨勢構(gòu)成了大部門體制改革的嚴(yán)重障礙。

　　當(dāng)然，“大部門體制”改革如果能夠解決政府部門職能交叉等問題，也是可取的。但很顯然“大部門體制”還有更深的內(nèi)涵，而這只有通過上面涉及的改革才能顯現(xiàn)出來。