●黨的十七屆三中全會提出，我國總體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。這一論斷，也為戶籍改革指明了方向

　　2008年10月1日，浙江省嘉興市的“農業戶口”徹底退出歷史舞臺。

　　從這一天起，嘉興市建立按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度、城鄉統一的戶口遷移制度和按居住地劃分的人口統計制度，取消農業戶口、非農業戶口分類管理模式，全市城鄉居民戶口統一登記為“居民戶口”。

　　11天后10月12日，剛剛結束的中央十七屆三中全會提出，我國總體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。

　　作為城鄉二元結構的突出表現形式，戶籍制度改革走向何方，隨著今年以來各地不斷推出的戶籍改革新舉措，再次引起社會的廣泛關注。

　　各地破冰舉措迭出

　　專家認為形式重于實質

　　嘉興的戶籍改革，是全國各地戶籍改革的一個最新標本。

　　雖然近年來許多地方都進行了不同程度的戶籍改革，但是，今年仍然可以稱為“戶籍改革推進年”，各地出臺的改革舉措更密集，改革的力度更大、層次更深。

　　1月1日起，云南省深化戶籍制度改革,宣布取消“非農業人口”、“農業人口”的 “二元制”戶籍登記管理模式，實行“一元制”模式，統稱為居民戶。

　　為建設城鄉統一勞動力市場，江西省今年也宣布，將探索取消農業和非農業戶口劃分，逐步建立以居住證管理為核心，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩定職業為準入條件，城鄉統一流動的戶籍管理制度。

　　山西省萬榮縣今年制定了《流動人口管理改革辦法》，對轄區所有暫住人口實行常住化管理，廢止《暫住證》，全部發放與當地居民相同的戶口本。

　　前不久，湖南省出臺《關于大力推進新型城市化的意見》規定，要加大戶籍管理改革力度，在全省范圍內建立戶口一元化制度，取消附加在戶口上的社會管理職能，促進城鄉人口自由流動。

　　對于各地進行的戶籍改革，社會廣泛關注，也有不少人對這種改革的效果和意義表示懷疑。

　　“任何松動城鄉二元體制的措施都有積極的意義，現在一些地方開始推進戶籍改革，逐步取消至少是形式上的城鄉身份區別，可以說是啟動了戶籍改革的第一步。”北京大學教授張千帆說。

　　同時，張千帆認為，目前的地方戶籍改革，大都局限于取消形式上的戶籍歧視，即戶籍登記上體現的城鄉不同身份，而實質上的戶籍歧視是指根據戶籍身份產生的各種差別待遇，如社會福利、醫療保險、基礎教育等，“實質歧視的取消顯然還有待時日。”

　　8月1日，深圳在全市實施居住證制度，持有深圳“居住證”的居民子女可在深圳接受義務教育，持有10年長期“居住證”的居民將被納入社會保障體系。對于流動人口居全國城市之最的深圳來說，這一政策影響深遠。

　　光改戶籍意義不大

　　應與經濟社會配套政策銜接

　　戶籍改革之所以難，一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。

　　因此，許多專家認為，戶籍改革的關鍵，是戶改以后二元結構要改變。如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。

　　在不久前舉行的全國政協“統籌城鄉發展，促進形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”專題協商會上，全國政協社會和法制委員會副主任孫明山建議，中央和國務院有關部門，對社會保障、計劃生育、義務教育，特別是農村土地承包和集體經濟收益分配等與戶籍制度改革相關的現行法律法規政策進行一次全面清理。　

　　有專家提出，“戶籍改革最核心的內容是打破城鄉界限、地區界限和城市界限，把戶籍制度中的人口流動信息登記職能與附加在戶籍制度上的教育、經濟福利等權利分開，確立戶籍自愿流動登記制度。”目前應盡快建立身份證電子信息系統，以取代戶籍的作用。

　　這次嘉興的改革，能引起社會的關注，也因為它在這方面做了一定的突破，探索循序漸進地取消附加在戶籍制度上的利益功能。

　　改革不能“一刀切”

　　2020年前可能得到實質性改革

　　隨著各地戶籍改革的陸續推行，人們對全國性的改革產生了期待：會有一個全國統一的時間表嗎？

　　對此，專家學者的意見比較接近，均認為制定全國統一的戶改時間表不切實際，不應該全國“一刀切”。

　　孫明山認為，我國人口總量大，地區分布不均衡，加之城鄉差距、地區差距擴大的趨勢尚未扭轉，在戶口遷移政策以及其他相關政策的調整方面，既要確保基本政策的全國統一、又要兼顧各地的不同情況，特別是城市的綜合承受能力，給地方一定的自主權。比如，對北京、上海、天津、廣州、武漢等人口壓力較大的特大城市，應允許其在一定時期內繼續實行適度從緊的戶口遷移政策，有計劃、分步驟地滿足群眾的落戶愿望，防止人口過度膨脹。對中小城市特別是中西部地區，則要適應加快發展的需要，進一步放寬戶口遷移限制。具體的實施細則可由省級人民政府制定。

　　還有專家指出，中國的發展很不平衡，各個城市的資源條件也參差不齊，因此，戶籍改革應當允許各地有不同的模式和不同的探索，也應當有快有慢，不應該有統一的時間表。

　　張千帆認為，各個城市的資源、農村人口比例等情況有所不同，因而不應該規定硬性的時間表。但這也不表明戶籍改革就可以遙遙無期、完全依靠各地政府自覺。中央層面還是應該有個大致的日程，至少要監督各地戶籍改革不斷取得滿意的進程。

　　雖然硬性時間表的出臺尚不現實，但是，三中全會也間接給我們指明了方向。三中全會把“農村經濟體制更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立”作為到2020年農村改革發展基本目標任務之一。我們有理由期待：作為城鄉一元化的主要障礙的現行戶籍制度，必然在此之前能夠取得突破性的進展，得到實質性的改革。(石國勝 王鵬飛)