中新網長沙4月27日電 題: “依法行政”湖南模式探路中國法治政府建設

　　記者 白祖偕 申欣旺

　　4月25日，周強接替張春賢出任中共湖南省委書記。此前一天，中央已任命張春賢擔任中共新疆自治區黨委書記。出生于1960年4月的周強，2006年9月由團中央第一書記轉任湖南省委副書記、代理省長，并于次年2月“轉正”。

　　在此間舉行的湖南省委領導干部大會上，中組部常務副部長沈躍躍對周強擔任省長期間的工作給予了充分肯定，其中關于“在政府工作中注重民主決策、科學決策，自覺接受人大、政協的監督，著力建設服務政府、法制政府、責任政府、廉潔政府”的表述引發各界關注。

　　湖南當地官員認為，“注重民主決策”與“著力建設服務政府、法制政府”的表述，表明湖南推行的依法行政各項舉措獲得中央首肯。

　　近年來，各地著力探索適合地方發展新模式。周強擔任湖南省長之后的一大亮點是通過加強行政程序建設，促進依法行政，并以此推動科學發展。

　　循此思路，2008年4月，湖南省發布我國第一部系統規范行政程序的政府規章《湖南省行政程序規定》(以下簡稱《程序規定》)。外界普遍認為，該規定強化對公民權利的保障，在本質上是對政府公權力的約束，并由此提高政府在公眾心目中的形象與公信力。

　　早在2004年，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政”，總的目標是“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。并提出合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等五大基本要求。但傳統觀念上的全能政府，向法治政府轉變仍面臨著多重困境。

　　以“程序正當”的要求為例，實踐中由于缺乏統一的行政程序法，近年來包括上海的“釣魚執法”事件，受到公眾普遍質疑。輿論認為，很大原因在于沒有統一的行政程序法對非法證據予以排除。此外，學術界也認為，各類腐敗案件頻發，與正當法律程序的缺失密切相關。

　　北京大學法學院姜明安教授以國家食品藥品監督管理局原局長鄭筱萸受賄案為例指出，在近10年的時間內，鄭利用職務便利，為藥企在藥品、醫療器械審批謀取利益，實質上是與正當法律程序缺位相關。姜明安在不同場合指出，如果這些審批、許可的項目必須程序公開，經過聽證或者論證，聽取相對人(其他申請的藥企)的意見，而一旦項目與鄭筱萸有利害關系時，他必須回避，則如此嚴重的腐敗案或可避免。

　　由于諸多問題的存在，行政程序建設近十年來受到普遍關注，2000年前后，行政法學界呼吁出臺統一的《行政程序法》以促成行政領域的程序建設。該法后被列入十屆全國人大常委會立法計劃，但在十一屆全國人大常委會立法計劃中被取消。

　　此背景下，湖南的《程序規定》頒布并實施受到各方普遍好評。該規定通過健全規范行政權力運行的程序規則，從行政決策、行政審批、規范性文件管理、行政運行、行政執法和行政監督等六大方面進行了創新。

　　記者了解到，《程序規定》出臺前，學術界起草了多部《行政程序法》(試擬稿)，其中又以北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授、中國政法大學法治政府研究中心主任馬懷德教授與最高人民法院副院長江必新分別起草的三部試擬稿影響力最大。

　　湖南省政府法制辦主任許顯輝告訴記者，《程序規定》起草時借鑒了許多學者的研究成果，同時針對湖南實際情況，在具體制度上進行了立法上的創新。比如，針對公眾普遍詬病的“紅頭文件”問題，該規定提出統一登記、統一編號、統一發布的“三統一”管理，并由法制部門集中進行合法性審查。“三統一”另一方面帶來的好處則是政府信息的公開透明。

　　針對部分立法對政府履行行政行為的具體期限沒有作出規定，《程序規定》通過自我約束，對自身行政行為的期限首次作出限定。

　　接近周強的知情人士告訴記者，湖南的行政程序建設，在某方面亦得益于主政者深諳行政領域的具體運作，并由此作出理論創新。《程序規定》用相當大的篇幅對行政決策與聽證制度進行規定，力推聽證會年度計劃制度和聽證會案例指導制度。湖南省法制辦相關官員告訴記者，此舉目的在“行政決策領域推行聽證會制度與專家咨詢制度，并藉此提高科學民主決策水平”。

　　此前，我國通過《立法法》確定了起草行政法規等需采取聽證：通過《價格法》確定了公用事業價格、公益性服務價格定價機制中的聽證制度；通過《行政處罰法》規定行政機關在作出責令停產停業、吊銷許可和執照，數額較大的罰款時應聽證。

　　作為《程序規定》的配套措施，湖南出臺了《湖南省規范行政裁量權辦法》。記者獲知，此辦法系全國第一部全面規范行政裁量權的省級政府規章。規范行政裁量權工作由國務院推動，在全國各地開展，但效果不一，多數省市普遍重視裁量基準的建立，并主要側重于行政處罰領域的裁量權規范。不過，北京大學法學院王錫鋅教授卻擔心，過多的側重于基準建立，在實踐中可能導致裁量權的格式化甚至僵化問題。針對于此，湖南提出從控制源頭、建立規則、完善程序、制定基準、案例指導等五方面著手，力圖對行政裁量權進行“綜合控制”。

　　湖南省政府法制辦相關官員告訴記者，湖南的行政程序建設，亮點之一即是立體模式，通過各種配套規章予以具體規定，環環相扣。上述規范裁量權辦法既是其中之一，此外，仍有《湖南省重大行政決策規則》等規章正在起草之中。

　　湖南當地官員表示，種種改革，對各級官員觸動極大。當然也出現過消極應對現象，但決策層對依法行政的推進并不流于形式，一方面通過培訓等正面措施提高行政人員法治素養，另一方面通過改革政績考核模式，將依法行政納入政府績效評估，并通過行政問責，加大對違反行政程序的領導干部和公務員的責任追究力度。

　　值得關注的是，4月16日上午，在出任省委書記的10天前，周強在中南大學主持召開《湖南省政府服務規定》起草座談會。會上，周強要求集思廣益，爭取年內出臺《湖南省政府服務規定》，進一步推進依法行政，轉變政府職能，提升政府公共服務水平，逐步建成惠及全民的公共服務體系，促進經濟社會又好又快發展。