"上訪"衍生五花八門怪象 給地方治理造成巨大成本

　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　從“接訪”到“截訪”，一字之差，其實只有軟硬之分、態度之別。只要體制不變，接訪就常常會蛻變為截訪

　　文/張千帆

　　近日發生在遼寧撫順小瓦村的一樁命案，成了上訪悲劇的另類注腳。年僅16歲的上訪少年殺死了一名截訪者，引來全村過半數村民聯名請求法院輕判。

　　這也難怪，因為截訪顯然是和中央精神背道而馳的；中央一再下達文件，要求各地黨政領導撥出時間專門“接訪”，可是到一些地方卻演變成了“截訪”。

　　作為數千年一貫的政治文化現象，“上訪”一直是中國社會的一道獨特“景觀”。近年來，隨著經濟開發導致社會沖突加劇，上訪數量不斷上升，從中也衍生出五花八門的怪象。不少上訪“釘子戶”確實成為所在地政府的“眼中釘”，受打擊報復者有之；因害怕迫害而不敢回家、只好繼續在外上訪或流浪的，亦有之。地方官員為了實現上訪“零記錄”而急于撫慰者有之，抓住官員心理漫天要價、無理取鬧者確實也有之。在有的地方，頗為“火爆”的上訪形成了一種“產業”，專門替別人上訪的“專業戶”竟能以此謀生。甚至有人從上訪悟出了其中的“門道”，冒充中紀委或其他有來頭者前后訛詐官員十余次，斂財數百萬元。為了讓上訪機制發揮有效的作用，國務院曾于2005年1月發布新的《信訪條例》，明確規定了政府部門及信訪機構的法律責任，不過從這幾年出現的上訪問題來看，似乎未能從根子上解決問題。

　　中央明明要求各地各部門信訪辦端茶倒水、熱情接訪，但是到了一些地方卻“異化”為截訪；一些官員對可能辱沒其政績的上訪者如臨大敵，大道小道層層設卡、圍追堵截。去年河南兩家“駐京辦”買了777瓶假“茅臺”，引發眾多網民質疑各地駐京辦的正當性，最后促使中央決定撤銷數千家駐京辦；其實除了“跑部錢進”之外，駐京辦的一大任務就是將當地赴京的上訪者遣送原籍。

　　與自上而下的監督模式一脈相承，上訪的獨特之處正在于“上”字。老百姓在當地解決不了問題，因而不得不輾轉跋涉，向當地官員的上級領導直至中央反映冤屈，并希求他們為其“做主”解決問題。

　　任何國家都存在需要解決的社會問題，正常的渠道是，地方問題基本上在地方“消化”，用不著上升到中央。在聯邦制國家，中央政府一般無權干預地方的政治或司法決定。如果地方官員濫用了他們的權力，那么老百姓首先可通過地方的民主政治過程將他們選下去，或通過輿論的壓力迫使有關機構罷免其職務，至少也可以通過地方法院撤消其違法侵權行為。只有在多數人壟斷了政治過程或地方法院對維護當事人的聯邦權利不力的情況下，這個問題才上升到聯邦，且即使在這種情況下，一般也是由聯邦法院出面解決；只有在需要專門通過一部聯邦法律的時候，才輪到聯邦立法機構，行政部門則基本上沒有干預的機會。這些國家之所以不存在“上訪”現象，并不是因為它們不存在社會矛盾——無論經濟如何發達，社會矛盾總是存在的，而是因為地方民主和法治有效解決了地方矛盾。中國的“上訪”現象如此普遍，正說明我們的地方民主和法治嚴重滯后，因而不能及時與有效地解決地方發生的問題。

　　問題在于，“上訪”并不能有效解決地方問題。即便上級部門有意愿解決下級問題，也必然受到時間、精力和資源的限制。而且，中央不可能準確了解地方發生的每一件事情，在市場經濟和機構精簡的大環境下，也沒有足夠的人力去調查每一件上訪的事由。事實上，上訪已經給中國的地方治理造成了巨大成本。在安徽渦陽縣，農婦王鳳枝為了一起小冤案連續上訪20年，不僅耗費了她個人的青春，也浪費了巨大的社會資源，使各級黨政機關和司法部門付出了“必要但不該付出”的精力。別的且不說，僅渦陽縣紀檢委信訪室主任就曾接待王鳳枝不下100次，最后還是在原任安徽省委書記、現任國家廣電總局局長王太華的親自干預下才解決了問題。試問，中國上下每天發生多少起比此更嚴重的糾紛，難道可能都通過這種方式加以解決嗎？

　　要從根子上解決上訪怪象，惟有從體制上改變這個“上”字，從自上而下轉變為自下而上的治理模式。只有讓人民通過真實和規范的選舉讓地方官員對自己負責，才能讓絕大多數地方問題在地方得到化解，從而從根本上消除“上訪”的需要；否則，如果上訪隊伍浩浩蕩蕩、源源不斷，那么即便中央將解決上訪數量作為考察地方政績的頭號指標，恐怕仍然難以解決什么實質性問題，至多只是讓神經緊張的地方官員產生“截訪”沖動而已。其實“接”“截”一字之差，基本上只有軟硬之分、態度之別，本來便沒有太多值得深究的名堂。只要體制不變，接訪常常會蛻變為截訪，而從中產生的各種暴力沖突就難以避免。 ★ (作者為北京大學憲法學教授）