100多萬元的投資轉瞬將成為泡影，53歲的鄒傳清每每想到這件事就心急如焚。

　　鄒的背后是湖南省衡陽市珠暉區東陽渡鎮太山村老龍頭組的160多個村民。自衡陽市興修東外環路，以及武廣高速鐵路動工以來，該村的大量土地被征用，原來的人均三分耕地銳減至一分，生活更加困難。

　　村民何慶宏稱，為了謀條出路，全組90%以上的村民利用本組一塊低洼地興建了鑫隆砂場，占地面積30畝。160多萬元的總投入中，大部分是村民的征地補償款。

　　然而，這個2007年4月開張的鑫隆砂場很快便遇到了關閉的命運。

　　“三宗罪”與即將改變的行業

　　做關停決定的是衡陽市政府的有關部門，對砂場等相關行業的整頓涉及衡陽市內所有的砂石經營場所。政府部門的相關材料似乎表明，地方官員對衡陽市沿河兩岸林立的砂場、預制件場、洗灰場、攪拌場等經營場地早已“忍無可忍”。

　　2007年11月1日，衡陽市副市長蔣勛功在一次工作會議上指出，全市城區河道內有大小砂場、預制件場、洗灰場、攪拌場等經營場地94家，多是利用河灘和圍墾河道進行經營，影響河勢穩定，危害河岸堤防，妨礙河道行洪，違反了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》及《河道管理條例》等法律法規的相關規定。

　　后果之一是，這些經營場地在河道內無序生產作業、超載車輛碾壓堤頂和河灘，容易造成堤防管涌、滲漏、堤路損毀，給城區防洪帶來嚴重的安全隱患。導致目前城區66.4公里堤防中，只有兩個堤段在汛期可以通行。

　　另外兩個問題集中于環保和經濟方面。

　　蔣勛功稱，這些砂場等經營場地經營活動主要集中于主城區，砂石供應除小部分滿足主城區建設外，大部分供應給新城區或近郊區，運送車輛穿梭在主城區，增加了交通壓力，又因灑漏影響市容。

　　而且，現有河道內砂場、預制件場、洗灰場、攪拌場等經營場地具有規模小、分布散、環境差等特點，有的分布在各個城區自來水廠的取水點上游，是污染源。

　　此外，所有經營場地未經過規劃許可，其中52家沒有國土使用證，36家沒有河道生產作業許可證，部分業主沒有工商營業執照，經營活動中偷稅漏稅現象比較嚴重。

　　凡此種種，嚴重影響了居民的生活質量，也與“創建文明衛生城市和全國優秀旅游城市格格不入”。整頓治理自然在情理之中。

　　對于這一整治行動，衡陽市政府寄予了厚望——所有新規劃的砂場等均設立在堤防的背水面或歷史最高洪水位的空閑地，并實行公開招標規范經營，實現“其經營方式由松散型向集約型轉變，經營活動由無序經營向有序經營轉變”。

　　在此同一天，專門成立的衡陽市人民政府河道整治領導小組連續下發了幾個文件，對砂場等經營場地的搬遷補償和新經營場地的經營權招標開始大張旗鼓地推行。

　　枯燥的文件內容蘊藏著衡陽市采運砂行業的巨大變化和利益轉換，接連出臺的各類文件中直接提出了一個關鍵性問題：采運砂行業的經營場地也屬于城市公共資源，必須由政府統一組織規劃管理。其資格的取得必須經過招標競價獲得。

　　這無疑是一次徹底的行業洗牌，許多人的命運將為之改變。

　　衡陽市金匯砂石場負責人周友成自稱是其中的“受害者”之一。他指出，政府的“一個突然死亡法”將讓他們這家有20多年歷史的老集體企業資產全無，這屬于嚴重的“行政違法”。

　　對于周友成、鄒傳清等人的指責，有官員認為言過其實。衡陽市水利局一干部告知，早在2007年9月，衡陽市政府辦公室曾下發通知，對這次整頓行動的對象、范圍、時間、階段安排有詳細說明，并隨后通過當地報紙、電視等媒體進行宣傳預熱，廣泛告知。

　　在這份最早發出的衡政通［2007］6號文件中規定：擬規范和整治湘江左右岸一定范圍內的砂礫場、預制場等；并擬通過衡陽市河道管理站統一對全市范圍內的砂礫綜合經營場地予以招標拍賣。

　　對眾多砂礫、構件經營企業而言，其中“證照齊全、手續齊備的經營者可經營到許可期滿，所有經營許可期滿后不得延續”一句最為關鍵——這意味著所有企業都將面臨停業狀態。

　　衡陽市水利局常務副局長蔣云良闡述了整治行動的幾個原因，與其他城市不同的是，衡陽市區有三條河——湘江、蒸水、耒水通過市區，城區這塊沙場已有148家。而國家對防洪的要求越來越高，以衡陽為例，標準為百年一遇。衡陽目前這么多沙場設在這里，對城市防洪和百姓安全是個隱患。

　　同時蒸水南北段和湘江治理是亞洲銀行貸款的一個核心子項目，總投入約2239萬美元，計劃是6年搞完。“政府工作有他的超前性。如果這次(政府)不走在前面，等到那個時候也要遷走(他們)。”

　　在上述背景下，衡陽市專門成立了由水利牽頭、公安、工商、國土規劃、法制等部門組成了的領導小組，全力推進這項復雜的工作。

　　第一次論戰

　　政府忙得火熱，而松散的經營戶對這一與其利益休戚相關的政策，卻持有不同態度，尤其是對于以環保和改善民生為名的整治，100多家經營企業似乎找不到理由論爭。

　　東城砂石站的老板曹劍平則采取了不同的方式進行抗爭。

　　2007年12月6日，衡陽市防汛抗旱指揮部(以下簡稱“衡防指”)對東城砂石站下達了清障令，指出該站在河邊的建筑物和構筑物嚴重影響了河道行洪與河勢穩定，要求自行拆除設備和建筑，否則將進行強制拆遷。

　　清障令的附件中列出了《中華人民共和國防洪法》第二十二條第二款規定：“禁止在河道、湖泊管理范圍內建設防礙行洪的建筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他防礙河道行洪的活動”，以及2007年9月衡陽市政府辦公室下發的《關于規范整治市城區河道范圍內砂礫、預制構件等經營場地的通告》。

　　曹在接到清障令后，聘請律師進行答辯。2008年1月14日，湖南秦湘律師事務所律師肖啟斌、趙盛麗向“衡防指”遞交法律意見書，指出其下達的清障令沒有事實和法律依據，應依法自行撤銷。

　　兩名律師的理由是：衡陽市珠暉東城砂石站自1994年開始在東陽渡鎮太山村河邊處經營砂礫，并且通過了工商、稅務、河道管理部門的批準。14年來從未影響湘江的防洪及抗旱，即使在1998年、2005年,衡陽市連遇兩次百年一遇的洪水時，該站也沒有影響湘江河道的行洪。

　　而且14年來，“衡防指”也從未以東城砂石站影響湘江行洪為由告知或處罰委托人，由此可知砂石站的選址完全符合湘江行洪要求。

　　律師們還表示，即使砂石站建設在河道管理范圍內，客觀事實也已經證明該建筑物或構筑物沒有也不會影響行洪，不屬于“妨礙行洪的建筑物”。因此，“衡防指”作出的清障令沒有事實依據，且適用法律錯誤。

　　在雙方的文來文往中，兩位律師進一步指出，衡政通［2007］6號文中規定的“證照齊全、手續齊備的經營者可經營到許可期滿，所有經營許可期滿后不得延續”本身已經違法。因為，“證照齊全、手續齊備的經營者”是合法經營行為，而要求各個部門對合法經營者在“經營期滿后不得延續”，則是一種人為的使合法行為不合法的表現。同時，是否頒發許可證是一種行政許可的設定，衡陽市政府無權設定或取消這種行政許可。

　　“衡防指”在給湖南秦湘律師事務所的回復中則針對性地解釋了律師們提出的焦點問題。東城砂石站曾在洪水中被淹沒過，依法自然屬于該部門管理范圍。對于“停止行政許可”的指責，他們的回應是，企業沒有去申報，自己喪失了權利。

　　肖啟斌、趙盛麗告知記者，有相當部分的企業都接到了這種具有行政處罰性質的《清障令》，以前些年發生的洪水災害而在2007年12月作出具有行政處罰性質的《清障令》，顯然程序違法。再結合衡政通［2007］6號文中規定，可以看出，政府部門是以停止許可和清障令的方式剝奪了企業的自主經營權利，屬于嚴重的行政違法行為。

　　而根據《河道管理條例》第二十條規定，河道管理范圍是指“有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區、兩岸堤防及堤地；無堤防的河道，其管理范圍根據歷史最高洪水位或者設計洪水位確定。”

　　這場律師與政府部門的論戰一直進行到2008年3月。法律界人士的參與讓政府的整治工作有了意想不到的變化。3月11日,衡陽市水利局常務副局長蔣云良告訴記者，先后有兩批共6名律師就此前來商談論爭過，而他們也多次到市法制辦、省水利廳法制辦和一些律師處咨詢、研究。

　　在沉默了一段時間后，10多家砂場經營戶紛紛開始向當地所在區政府呈述苦楚：或稱不在河道管理范圍之內，或稱企業經營困難，希望得到照顧。部分企業負責人含蓄地表示，衡陽市規劃新開辦的經營場地布局上不合理，有的地方被“遺忘”，可能導致當地建筑市場的混亂。

　　有人則指出政府部門“一刀切”的整治行動不僅斷送了企業的經營權，而且重新規劃設立19家砂礫經營場地、并由河道管理部門租賃，再公開招標確定經營權的方式，背后的利益動機明顯。

　　上書市人大，直指政府操作違法

　　2007年年底，衡陽市14家砂礫經營企業委托律師聯名向衡陽市人大、市政府提交了報告和法律意見書，指出衡陽市政府辦公室下發的衡政通［2007］6號文及河道整治領導小組下發的《關于印發(衡陽市砂礫綜合經營場地經營權招標方案)的通知》(以下簡稱《通知》)等文件違反了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國行政許可法》等國家法律法規的要求，其實質是一種變相與民爭利的行為。

　　《通知》中規定，此次新規劃的砂礫綜合經營場地經營權招標使用共19處，土地總面積151047.8平方米，為臨時用地。由衡陽市河道管理站統一租賃，租賃土地補償標準按省政府辦公廳湘政辦發(2005)47號文件規定執行，租賃經費從中標業主上交的管理費中列支。使用年限為10年，建設費用由中標者承擔。市政府河道整治領導小組辦公室(以下簡稱“河道整治辦”)對砂礫綜合經營場地經營招標工作實行領導和指導。

　　其招標對象為：現有合法經營業主或其他組織與個人，具有一年以上的經營經歷，并依法取得各種證照，手續完備，具有一定的經營條件，包括生產經營機械設備和設施等。具有一定的承擔社會責任的經濟實力，“自愿承擔政府的公共資源使用費和管理費”。

　　委托湖南雁城建設咨詢有限公司負責砂礫綜合經營場地經營權招投標工作。其標底價格的組成包括政府公共資源使用費和管理費。政府公共資源使用費上繳市政府，管理費由市河道管理站用于土地租賃和日常管理工作。

　　按照有關文件的規定：砂礫綜合經營場地在15畝以下的標底價格為20萬元，政府公共資源使用費占70%，管理費30%。砂礫綜合經營場地在15畝以上的標底價格為30萬元，政府公共資源使用費占70%，管理費30%。

　　14家砂礫經營企業負責人表示，對于政府整治城區河道范圍內的砂礫、預制構件經營場地，因屬于城市防洪安全需要，經營戶們并沒有異議。但在整治的同時，只規劃了19處砂礫綜合經營場地，且這些場地由衡陽市河道管理站統一租賃，再由其對場地經營權招標確定的方式違反了法律規定。

　　因為，根據《中華人民共和國行政許可法》的相關規定，市一級政府沒有設立行政許可的主體資格。就此事而言，在一定區域內砂石、預制構件的企業究竟應當是100家還是10家，由市場予以調節，而不能由政府想當然地設立行政許可限定為多少家，然后采取競標的方式對中標人實行許可。

　　其二，19處砂礫綜合經營場地并非國有土地，而是集體土地，政府及河道管理部門對這些土地均沒有所有權和使用權。政府將本沒有所有權和使用權的土地通過“租賃”的形式據為己有，再堂而皇之地招標牟利，其行為屬于“以租代征”，違反了《中華人民共和國土地管理法》的要求，也與現代法治政府應有的執政理念格格不入。

　　肖啟斌、鄧寒鳴、趙盛麗三位律師指出，19處新的經營場地是由市河道管理部門會同規劃、國土部門根據政府的砂礫總體規劃和城市防洪規劃的需要共同確定。這違反了《城市規劃法》和《城鄉規劃法》的有關規定，其程序本末倒置。而且政府擅自限制砂礫經營場地的數量不利于市場競爭，反而會增加行業壟斷和社會的不穩定因素。

　　誰也沒說服對方

　　經營企業的意見引起了政府部門的重視。在衡陽市政府法制辦的主持下，衡陽市水利局等單位與代表企業的律師進行了商談和激烈的爭論。結果是，誰都沒有說服對方。

　　蔣云良稱，政府并沒有限制砂礫綜合經營場地數量，而是“本次”只規劃了19家,今后仍將視情況發展進行調整，并非搞壟斷。通過去年的摸底，他們感覺還要增加，因此在記者采訪的當天上午，和規劃局商定再增加9家場地，這樣總體就達到了28家。

　　他介紹說，每一個砂場每年的純收入大概是90萬元~100萬元，而且這類企業不需要什么大的投資和核心競爭力，產品不需要包裝，不怕腐爛變質。據統計，行業的從業人員有1196人，共148家企業。部分民營企業對政府的操作方式有意見，但總體還是少數。

　　蔣云良表示，經營場地的招標將會公開、公平、公正。他們幾次調整數量，就是考慮到整個行業有這么多人，要讓一部分從中退出就應考慮這些人的利益。因此政府開會時，也邀請了砂場老板來，爭取更多人支持。

　　他指出，按照招標的辦法，原來行業中的大部分人是有出路的，因為政策鼓勵大家搞聯合，對合股經營、合作經營的投標人給與加分。政府再拿中標人的錢，給退出的人適當補償。

　　蔣云良說，政府計劃3月把這28家場地全部規劃出來，在4月進行招標。對新砂場給予4個月的建設期。之后，新舊砂場一起同步運行10天左右，不讓衡陽市場的整個沙石供應出現問題。

　　蔣否認了外界對于“政府強行控制行業發展”的議論。他認為，從就業角度看，市場份額沒有變，只是地點變了，沒有控制誰，只是把經營地從甲處放到了乙處。“這就像吃早餐一樣，哪里的酒店都是吃，都不會餓死。”

　　對于備受質疑的“自愿承擔政府公共資源使用費和管理費”一說，蔣云良認為有理由可以施行。一是，砂場是與自然資源聯合在一起的，其形成要受到自然條件的約束。比如，河道的寬度，水的深度，以及碼頭條件、道路能否通行等。

　　“這些資源屬于稀缺資源，應該是公共資源。我們反復研究，認為這些公共資源參與了價格和利潤的形成，甚至構成了主要價格因素。”同時，這些錢一是用于對退出者的補償，二是用于河道的保護。

　　與蔣云良持有相同觀點的，還有衡陽市河道管理站站長蔣全國。他說，由100多家企業到幾十家，要通過一種方式來選擇確定，而招標是比較公平的競爭手段。“我們曾經和律師說過，有更好的辦法，出百萬元獎勵！”(洪克非)